Конституція України. Науково-практичний коментар - Колектив авторів

Інших конституційно значимих документів з цього приводу не ухвалювалось, тому можна вважати, що під «територією» в ст. 73 та інших статтях Конституції розуміється територія в межах державного кордону, визначеного ст. 5 Закону України «Про правонаступництво України».

У Конституції України щодо території України неодноразово застосовується така її характеристика, як цілісність: «Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною» (ч. 3 ст. 2); «Захист суверенітету і територіальної цілісності України... є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу (ч. 1 ст. 17); «Утворення і діяльність політичних партій та громадських організацій, програмні цілі або дії яких спрямовані на... порушення суверенітету і територіальної цілісності держави» (ч. 1 ст. 37); «Захист Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України, шанування її державних символів є обов’язком громадян України (ч. 1 ст. 65); «Президент України є гарантом... територіальної цілісності України» (ч. 2 ст. 102); «Конституція України не може бути змінена, якщо зміни... спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України» (ч.І ст. 157).

На останньому положенні хотілось би зупинити увагу, оскільки Конституція визнає «територіальну цілісність» недоторканною цінністю. З урахуванням системного тлумачення норм Конституції, які стосуються території України, збереження її цілісності та недоторканності, можна зробити висновок, що рішення про зміну території в бік її зменшення за площею, з урахуванням визначених законодавством державних кордонів, є неможливим. Оскільки для цього необхідно буде змінювати ст. 2 Конституції України, а такі зміни через приписи ст. 152 Конституції ухвалювати заборонено.

Натомість, цілком імовірним є проведення референдуму з приводу збільшення території України шляхом входження до складу нашої країни нових територіальних утворень чи навіть держав. Разом з тим не виключається можливість інтерпретувати коментоване положення Конституції в аспекті однієї із ключових засад конституційного ладу — принципу унітаризму. Тобто можна припустити, що потенційним предметом референдуму, передбаченого ст. 73 Основного Закону, може бути зміна форми територіального устрою, однак і тут «на заваді» стоїть недоторканність «територіальної цілісності», яку також можна розглядати як неможливість відходу від принципу унітаризму.

Стаття 74.

Референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії.

Коментована стаття стосується обмежень предмета всеукраїнського референдуму (йдеться саме про всеукраїнський тип референдуму, оскільки ставиться питання про неможливість прийняття проектів закону, а це належить до відання всього Українського народу (Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2008 р. № 6-рп/2008). Встановлення обмежень на питання, що не можуть виноситись на референдум, є звичною практикою конституювання інституту референдуму в європейських демократіях. Так, згідно з ч. 2 ст. 75 Конституції Італії референдум не допускається щодо законів про податки та бюджет, про амністію та помилування, про схвалення ратифікації міжнародних договорів.

З цього приводу не існує універсальних правил. Вважається, що на референдум не доцільно виносити питання, які потребують ґрунтовних фахових знань, питання, які внаслідок своєї багатоаспектності не можуть бути вирішені шляхом референдуму (через єдино допустиму форму відповіді на питання референдуму — «так» або «ні»), питання, які через свою природу неоднозначно сприймаються суспільством та можуть навіть його радикалізувати.

Встановлення таких обмежень щодо предмета референдуму не слід вважати обмеженням народного суверенітету. Вказані питання щодо бюджету, податків та амністії вирішуються Українським народом через функціонування інститутів представницької демократії, а саме легітимованих шляхом всенародних виборів парламент та Президента.

У коментованій статті зазначається три предмети. Перший із них — податки. Під ними в чинному законодавстві розуміють обов’язкові, безумовні платежі до відповідного бюджету, що справляються з платників податків відповідно до Податкового кодексу України (ст. 6.2 ПК України). Під законопроектами з питань податків слід розуміти акти, якими можуть бути врегульовані один із нижче перерахованих об’єктів, кілька названих об’єктів чи всі разом, а саме: платники, ставка, порядок обчислення, строк і порядок сплати податку, об’єкт та база оподаткування, податковий період, строк та порядок подання звітності про обчислення й сплату податку.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України бюджетом визнається план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду. Що стосується змістовного наповнення бюджетного акта, то в ньому мають бути встановлені доходи і видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків (щодо закону про Державний бюджет України).

Державний бюджет України і бюджетна система України, система оподаткування, податки і збори встановлюються виключно законами України, які приймає парламент (п. 1 ч. 2 ст. 92 Конституції України).

Складність запровадження податків та ухвалення бюджету полягає в тому, що при прийнятті рішень з означених питань Верховна Рада України має виходити, зокрема, з таких досить непростих для оцінки та застосування громадянами принципів, як принцип збалансованості бюджету (ч. 3 ст. 95 Конституції України) та принцип соціальної справедливості. Останній означає встановлення податків та зборів відповідно до платоспроможності платників податків (ст. 4.1.6 ПК України).

Амністія — це повне або часткове звільнення від кримінальної відповідальності й покарання певної категорії осіб, які засуджені за вчинення злочину, або кримінальні справи стосовно яких перебувають у провадженні органів дізнання, досудового слідства чи суду, але не розглянуті останніми, або ж розглянуті, але вироки стосовно цих осіб не набрали законної сили (ч. 1 ст. 1 Закону України від 1 жовтня 1996 р. «Про застосування амністії в Україні»). Амністія оголошується законом України (ч. 3 ст. 92 Конституції України).

Слід зазначити, що інститут амністії має безпосереднє відношення до відправлення правосуддя У сфері кримінального судочинства. У цьому контексті слід нагадати, що до здійснення правосуддя залучається народ, який безпосередньо бере участь у вирішенні таких питань через інститут народних засідателів і присяжних (ч. 4 ст. 124 Конституції України).

Предметом всеукраїнського референдуму може бути як прийняття законів, так і їх зміна та скасування (абз. 2 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»). Законопроект після його прийняття Верховною Радою стає законом (ст. 94 Конституції України). За формальною логікою обмежень на проведення референдумів щодо зміни та скасування законів відносно бюджету, податків та амністії не має. Однак у даному випадку, незважаючи на не зовсім вдалу нормативну конструкцію ст. 74 Конституції, має бути застосоване поширювальне тлумачення: всеукраїнський референдум не допускається щодо питань податків, бюджету та амністії, поставлених у будь-якій формі (чи у формі прийняття законопроекту, чи у