Конституція України. Науково-практичний коментар - Колектив авторів
Тому сьогодні маємо такі умови застосування референдумних інститутів, за яких народ не може залучатись до вирішення державно-правових конфліктів із застосуванням цієї форми безпосередньої демократії.
У частині 1 коментованої статті вказані такі два суб’єкти призначення референдуму — Верховна Рада України та Президент України. Відповідно до п. 2ч. 1 ст. 85 Конституції України Верховна Рада України призначає референдум з питання про зміну території України. Президент України призначає референдум з питання про затвердження законопроекту про внесення змін до розділу І, розділу III і розділу XIII Основного Закону (цьому передує прийняття законопроекту парламентом). З інших причин вказані вищі органи влади призначати референдум не вправі.
При цьому відкритим залишається питання про призначення референдуму про затвердження нової Конституції (якщо буде обраний такий спосіб ухвалення нового Основного Закону). Чинна Конституція чітко не регламентує порядок визначення нового конституційного ладу. Натомість, з урахуванням ролі Президента в конституційному процесі, визначеній в розділі XIII Основного Закону, саме глава держави як гарант додержання Конституції може виступити суб’єктом призначення такого референдуму.
Частина 2 коментованої статті стосується референдумів за народною ініціативою. Сьогодні Конституція не передбачає такої форми безпосередньої демократії, як народна законодавча ініціатива (хоча на етапі розробки Конституції такі пропозиції вносились неодноразово), тому «народноініціативний» референдум є по суті єдиним способом прийняття сувереном рішень, які становлять суспільний інтерес.
Конституція лише в загальних рисах описує процедуру ініціювання народом референдуму. Більш детально референдумні процедури, як це передбачено п. 20 ч. 1 ст. 92 Конституції, мають бути врегульовані законом. Чинним сьогодні є Закон України від 3 червня 1991 р. «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», який в окремих моментах потребує приведення у відповідність до Конституції.
Передбачається, що для ініціювання референдуму мають бути створені на загальних зборах громадян ініціативні групи, які підлягають реєстрації в Центральній виборчій комісії України. Термін збору підписів становить три місяці, після цього їх перевіряє ЦВК України і направляє до Президента (в чинному законі замість Президента вказаний неіснуючий орган — Президія Верховної Ради України). Президент проголошує референдум. Конституційний Суд України висловив правову позицію, згідно з якою слово «проголошення» означає офіційне оголошення, обнародування, доведення до загального відома, офіційне сповіщення про початок та настання певної події, а тому повноваження Президента України проголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою залежить від волі визначеної Конституцією України кількості громадян України, які ніким не можуть бути позбавлені права щодо реалізації їхньої ініціативи (Рішення Конституційного Суду України від 15.10.2008 р. № 23-рп/2008).
Слід зауважити, що до цього Конституційний Суд України висловив іншу правову позицію, якою визнав за Президентом фактично дискреційне повноваження щодо проголошення всеукраїнського референдуму. Суд визнав необґрунтованою думку, висловлену учасниками конституційного провадження, згідно з якою ні Центральна виборча комісія, ні Президент України, ні інші державні органи не повноважні здійснювати перевірку щодо відповідності Конституції України питань, які пропонуються ініціативними групами громадян для всеукраїнського референдуму за народною ініціативою (Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2000 р. № 3-рп/2000). Звертаємо увагу на те, що до механізму гарантування конституційності питань, що пропонується винести на всеукраїнський референдум, Суд включив також ЦВК України.
Це дало підстави ЦВК України звернутись до Суду із поданням, в якому комісія просила Суд розтлумачити наявність у неї (ЦВК України) офіційних повноважень із перевірки конституційності питань, що пропонується винести на всеукраїнський референдум. Суд відмовив у відкритті провадження через те, що у Рішенні від 27 березня 2000 р. вже висловив своє бачення цього питання, зауваживши при цьому, що наявність у Президента та ЦВК таких повноважень випливає з положень ст. 74 та ч. 1 ст. 157 Конституції України (Ухвала Конституційного Суду України від 6 червня 2002 р. № 35-у/2002).
Таким чином, Судом був сформований інституційний механізм гарантування конституційності проведення ініціативних референдумів, до яких він з часом вніс певні корективи після ухвалення Рішення від 15 жовтня 2008 р. № 23-рп/2008. У цьому рішенні, окрім вищезгаданого, йшлося про те, що Президент України зобов’язаний проголосити всеукраїнський референдум за народною ініціативою, якщо його ініційовано з додержанням встановлених Конституцією та законами України вимог щодо організації і порядку проведення.
Фактично сьогодні єдиною інституцією, яка оцінює конституційність питань, що пропонується винести на всеукраїнський референдум, є ЦВК України. Користуючись цими повноваженнями, ЦВК України неодноразово відмовляло в реєстрації ініціативних груп, посилаючись на неконституційність формулювання питань, що можуть стати предметом референдуму. Зокрема, громадяни пропонували винести на референдум питання про недовіру Президенту та Верховній Раді України; надання Луганській області статусу автономної та перетворення України на федерацію; скасування конституційних норм про недоторканність народних депутатів України, Президента та суддів; запровадження нової форми правління в Україні; зміни статусу Автономної Республіки Крим на обласний та скасування спеціального статусу м. Севастополь та ін.
У багатьох випадках підставою для відмови в реєстрації ініціативних груп, окрім невідповідності питань, що пропонується винести на референдум, Конституції України, було те, що ініційовані питання не передбачають прийняття рішення щодо внесення змін і доповнень до Конституції України, прийняття, зміни або скасування законів України чи їх окремих положень, прийняття рішень, що визначають основний зміст Конституції України, законів України та інших правових актів. Комісія також вказувала на взаємовиключний характер пропонованих питань, відсутність чіткої визначеності щодо понять, які використовуються в питаннях, на неможливість встановлення юридичних наслідків у разі позитивної відповіді на пропоноване питання, а відтак і визначення подальших дій відповідних органів влади.
ЦВК України були зареєстровані ініціативні групи, які в подальшому зібрали необхідну кількість підписів на підтримку проведення референдуму з питань вступу України до НАТО та Єдиного економічного простору. Однак референдум так і не був проголошений Президентом. Окрім цього, при розгляді справи у другій інстанції за позовом ініціаторів референдуму до Президента у зв’язку з невиданням останнім указу про проголошення референдуму Київський апеляційний адміністративний суд побічно (у мотивувальній частині рішення від 30 березня 2010 р.) визнав дії ЦВК України такими, що не відповідають Конституції в частині допустимості предмета референдуму.
Можемо констатувати, що сьогодні активізм органу конституційної юрисдикції призвів до того, що наділення ЦВК України невластивою органам адміністрування виборчого та референдумного процесами функцією із контролю за конституційністю питань, які громадяни пропонують винести на референдум, зводить фактично нанівець будь-які
