Конституція України. Науково-практичний коментар - Колектив авторів

спроби в прямий спосіб ухвалення народом власних рішень. До того ж не слід забувати, що рішення глави держави про проголошення всеукраїнського референдуму може стати предметом подальшого контролю з боку самого Конституційного Суду України, в тому числі і в частині предмета майбутнього референдуму (статті 78—81 Закону України від 16 жовтня 1996 р. «Про Конституційний Суд України»). Тому слід було б на рівні Конституції та законів більш чітко виписати гарантії додержання конституційних приписів при ініціюванні референдуму народом з метою усунення зайвих перешкод для реалізації цієї форми безпосередньої демократії (можливо шляхом наділення Конституційного Суду України функцією попереднього контролю з цих питань).

Стаття 73.

Виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України.

Коментована стаття стосується предмета так званих «обов’язкових» референдумів, які є необхідними стадіями прийняття рішень з певних питань. Таких питань згідно з чинною Конституцією два: перше — означене в коментованій статті, друге — референдум із затвердження законопроекту про внесення змін до розділів І, III і XIII Основного Закону. Референдум з першого питання призначає Верховна Рада України (п. 2ч. 1 ст. 85 Конституції), з другого — Президент України (п. 6 ч. 1 ст. 106).

Чинний Закон України від 3 липня 1991 р. «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» передбачає ще один обов’язковий референдум: «Виключно всеукраїнським референдумом вирішується питання про реалізацію права народу України на самовизначення та входження України до державних федеративних і конфедеративних утворень або вихід з них» (ч. 2 ст. 5 Закону). Щодо можливості поставлення означених питань в один ряд із питаннями, з приводу яких Конституцією передбачено проведення обов’язкових референдумів, слід зауважити таке.

По-перше, предмет референдуму, вказаний в ч. 2 ст 5 вищезазначеного Закону, має скоріше історичний характер щодо сучасної конституційної моделі інституту референдуму. Це пов’язано із умовами та часом, коли приймався згаданий Закон. У багатьох моментах ці положення вже втратили свою актуальність з точки зору регулювання референдумних правовідносин. Так, право на самовизначення було реалізоване Українським народом шляхом затвердження на всеукраїнському референдумі 1 грудня 1991 р. Акта проголошення незалежності України та, як наслідок, створення власної держави. Таким чином, можна вважати цю норму такою, що вичерпала свою дію, оскільки була повністю реалізована.

Стосовно «входження України до державних федеративних і конфедеративних утворень або вихід з них», то цей припис також слід розглядати крізь призму історичних умов його запровадження, а саме період, коли наша країна стояла на роздоріжжі — або бути суверенним суб’єктом міжнародного життя або ж бути складовою нового міждержавного утворення, що мало з’явитись на основі СРСР.

По-друге, останню формулу щодо вирішення питань зміни статусу України слід розглядати крізь призму положень розділу І чинної Конституції: вказані питання без внесення відповідних змін до цього розділу (в якому, по суті, визначені основні засади конституційного ладу) не можуть бути вирішені. А як було зазначено раніш, законопроект про внесення змін до розділу І Основного Закону підлягає затвердженню на всеукраїнському референдумі. Виокремлювати ж входження України до федеративних чи конфедеративних утворень, як це пропонують у літературі, означає нівелювати встановлене Конституцією співвідношення форм безпосередньої та представницької демократії в реалізації влади народом. Це досить принципове питання, на якому наголошував Конституційний Суд України у своєму рішенні від 16 квітня 2008 р. № 6-рп/2008.

Предмет обов’язкового референдуму, означений у ст. 73 Конституції, не є характерним для західних демократій. Як правило, ці питання вирішуються парламентом (правда, при цьому вимагається кваліфікована більшість голосів парламентаріїв). Більш звичним для європейського конституціоналізму є запровадження обов’язковості проведення референдуму щодо делегування своїх суверенних прав міжнародним організаціям (наприклад, Данія) та вирішення питань, пов’язаних із участю країни в Європейському Союзі (наприклад, Естонія, Франція). Обов’язкові референдуми із вирішення суто «територіальних» питань фактично згадуються в європейських конституціях лише одного разу: згідно зі статтями 132, 133 Конституції Італії виключно місцевим референдумом вирішується питання про злиття областей, утворення нових областей, відділення комун та провінцій від одних областей та приєднання їх до інших.

Вартим уваги в цьому контексті є дослідження нормативних джерел, що передували чинній Конституції, а також історичних документів, пов’язаних із її розробкою та прийняттям. Так, Законом України від 19 червня 1992 р. ст. 70 Конституції (Основного Закону) України 1978 р. була викладена в такій редакції: «Територія України є єдиною, неподільною, недоторканною і цілісною. Будь-які зміни території і державних кордонів України без згоди народу України не дозволяються». Аналогічну норму народні депутати України включили і до проекту Конституції України (ст. 7), винесеного на всенародне обговорення 1 липня 1992 р. Звертаємо увагу, що на цьому етапі коментована норма викладалась поряд із такою засадою конституційного ладу, як територіальна цілісність. Причому йшлося не тільки про зміну території, але і про зміну кордонів, а також не тільки в бік зменшення, але (наскільки формальне тлумачення норми дозволяє зробити такий висновок) і в бік збільшення площі України. З вказаного аналізу можна зробити висновок, що законодавець з урахуванням нової архітектоніки Основного Закону на етапі остаточного ухвалення Конституції виокремив положення про порядок прийняття рішення про зміну території України.

Що стосується чинного законодавства, то в ньому відсутня законодавча дефініція терміна «територія», оскільки його застосування більш характерне для міжнародного права. Так, у міжнародних угодах, укладених Україною, можна зустріти таке визначення «території»: під територією розуміється «земні поверхні, територіальні та внутрішні води і повітряний простір над ними, які перебувають під суверенітетом цієї держави» (див., наприклад підп. «г» и. 1 ст. 1 Угоди між Урядом України та Урядом Республіки Вірменія про повітряне сполучення від 17 червня 1995 р.).

З приводу території України, тобто її складових, в Конституції вказується її поділ на конкретні області, а також входження до її складу Києва, Севастополя та Автономної Республіки Крим (ст. 133 Основного Закону). У нашому випадку вказані назви існуючих адміністративно-територіальних одиниць, але при цьому не зроблена «прив’язка» території України до історично сформованих місцевостей, що мають свої конкретні просторові межі, як це, наприклад, зроблено в Конституції Латвії: «Територію держави Латвія в межах, встановлених міжнародними договорами, складають Ліфляндія, Латлагія, Курляндія та Земгалія» (ст. 3).

Визначити склад території України можна, з’ясувавши питання про державні кордони України. Згідно із Законом України від 4 листопада 1991 р. «Про державний кордон України», державним кордоном України є лінія і вертикальна поверхня, що проходить по цій лінії, які визначають межі території України, — суші, вод, надр, повітряного простору. Межі України за державним кордоном визначені в ст. 5 Закону України від 12 вересня 1991 р. «Про право- наступництво України»: державним кордоном України