Конституція України. Науково-практичний коментар - Колектив авторів

Засади участі громадян у всеукраїнському референдумі визначаються Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р., який у нормативному та процесуально-процедурному регулюванні потребує правового вдосконалення — чіткішого визначення термінології, процедур проведення референдумів та механізму втілення їх результатів.

Інститут референдуму дозволяє у різних формах залучати народ до здійснення законодавчої влади або до консультування з важливих національних проблем. Участь у референдумах не обмежується для громадян України лише голосуванням. Законом передбачені такі форми участі громадян України у референдумах: ініціювання збирання підписів під вимогою проведення всеукраїнського чи місцевого референдумів; організація і проведення відповідних зборів громадян; збирання підписів громадян під вимогою проведення референдуму; ведення агітації за або проти пропозиції про оголошення референдуму, прийняття закону або іншого рішення, що виноситься на референдум; робота в комісіях з референдуму; присутність у день проведення референдуму в приміщеннях для голосування або на засіданнях комісій з референдуму при підрахунку голосів і визначенні результатів голосування (з метою забезпечення гласності) тощо.

Конституційне законодавство про вибори в Україні складають закони України «Про вибори народних депутатів України» від 25 березня 2004 р. (у ред. від 7 липня 2005 р.), «Про вибори Президента України» від 5 березня 1999 р. (у ред. від 18 березня 2004 р.), «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10 липня 2010 р., «Про Центральну виборчу комісію» від 30 червня 2004 р., «Про Державний реєстр виборців» від 22 лютого 2007 р. (у ред. від 21 вересня 2010 р. (усі — із змінами)). Більшість виборчих процедур, наскільки це можливо, уніфіковані у зазначених законах, у тому числі відносно активного і пасивного виборчого права — незважаючи на деякі відмінності, елементи участі громадян у таких виборчих процесах збігаються.

Базовим у виборчому законодавстві вважається закон про вибори народних депутатів, оскільки він регламентує найбільш важливу форму реалізації безпосередньої демократії, визначає головні елементи представницької демократії і стає своєрідною «матрицею» для інших законів про вибори. Безпосередня участь громадян в управлінні державними справами знаходить найбільш наочний вияв на виборах саме народних депутатів, оскільки через них громадяни обирають своїх представників, що здійснюватимуть свої повноваження від імені народу України.

Участь громадян України у виборчому процесі не обмежується здійсненням волевиявлення безпосередньо в день голосування на виборчій дільниці. Вони можуть бути активними учасниками виборів не тільки як власне виборці (громадяни України, які мають право голосу), а й у широкому розумінні як члени виборчих комісій, кандидати на виборну посаду, особи, які здійснюють громадський контроль за проведенням виборів: офіційні спостерігачі від партій (блоків) або кандидатів, довірені особи кандидатів, уповноважені особи, представники (у Центральній виборчій комісії з правом дорадчого голосу) політичних партій (блоків) — суб’єктів виборчого процесу

Стосовно формулювання ч. 1 коментованої статті висловлена правова позиція Конституційним Судом України: відповідно до п. 2 резолютивної частини Рішення від 6 липня 1999 р. № 7-рп (справа про сумісництво посад народного депутата України і міського голови), положення, згідно з яким громадяни мають право «вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування», в контексті положень ч. 2 ст. 78 Конституції треба розуміти так, що громадянину України надано право вільно бути обраним до будь-якого органу державної влади, зокрема до Верховної Ради України, до органу місцевого самоврядування — сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, а також бути обраним сільським, селищним, міським головою, але реалізувати набутий представницький мандат громадянин може тільки в одному з цих органів чи на посаді сільського, селищного, міського голови.

У частині 2 коментованої статті закріплене рівне право доступу громадян до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Рівний доступ до державної служби покликаний забезпечити нормальну змінюваність і поновлення чиновництва. Незважаючи на те, що право на рівний доступ до публічних функцій і посад було сформульовано вже у межах буржуазного конституціоналізму XVIII ст., в Україні воно є конституційним нововведенням. Поява цього демократичного права в Конституції України обумовлена прагненням запобігти бюрократичним тенденціям у державному апараті.

Зазначені правовідносини, окрім Конституції, регулюються законами України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. та «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 р. (із змінами), які й мають визначати порядок доступу громадян до такої служби.

Державна служба в Україні — це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті для практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів (ст. 1 Закону). Таке право не означає абсолютної рівності. Стаття 4 Закону роз’яснює поняття рівності: право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної належності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України. Отже, на державну службу може бути прийнятий кожний громадянин України, але за умов, що він має певні знання, досвід, відповідає кваліфікаційним та іншим законним вимогам, компетентний у відповідній галузі чи сфері управління, а також пройшов конкурсний або інший відбір.

Таким чином, Закон України «Про державну службу» встановлює три умовні групи вимог, дотримання яких необхідне для вступу і проходження державної служби. Перша й друга стосуються правового статусу громадянина — громадянство України, вік перебування на державній службі, а також відсутність обмежень (заборон) на прийняття і проходження державної служби. Третя група пов’язана зі спеціальними вимогами щодо освіти і кваліфікації (професійної підготовки), конкурсного відбору або зарахування на державну службу за іншою встановленою процедурою. Із положень Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 р. випливає також вимога до державного службовця щодо знання державної — української мови. Усі ці додаткові умови є однаковими щодо всіх громадян, а тому не порушують закріплений у ст. 24 Конституції України принцип, згідно з яким громадяни мають рівні конституційні права і свободи.

Служба в органах місцевого самоврядування (ст. 1 відповідного Закону) — це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом. Право на службу в органах місцевого самоврядування (ст. 5 Закону) мають громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального