Конституція України. Науково-практичний коментар - Колектив авторів

Частина 3 коментованої статті забороняє створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади і виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях. Стаття 4 Закону України «Про об’єднання громадян» деталізує цю заборону щодо створення і діяльності будь-яких структурних осередків політичних партій в органах виконавчої та судової влади, у Збройних Силах та Державній прикордонній службі України, Державній спеціальній службі транспорту, Державній службі спеціального зв’язку та захисту інформації України, на державних підприємствах, в установах і організаціях, державних навчальних закладах.

Відповідно до ст. 25 Закону України «Про об’єднання громадян» за діяльністю об’єднань громадян державними органами здійснюється державний контроль у порядку, передбаченому законодавством України. Органи, що проводять легалізацію об’єднань громадян, здійснюють контроль за додержанням ними положень статуту. Представники цих органів мають право бути присутніми на заходах, що проводяться об’єднаннями громадян, вимагати необхідні документи, одержувати пояснення. Державний контроль за діяльністю політичних партій здійснюють: Міністерство юстиції України — за додержанням політичною партією вимог Конституції та законів України, а також статуту політичної партії; Центральна виборча комісія та окружні виборчі комісії — за додержанням політичною партією порядку участі політичних партій у виборчому процесі. Політичні партії зобов’язані подавати на вимогу контролюючих органів необхідні документи та пояснення. Рішення контролюючих органів можуть бути оскаржені в установленому законом порядку.

У разі порушення політичними партіями Конституції України та законів України до них можуть бути вжиті такі заходи: 1) попередження про недопущення незаконної діяльності; 2) заборона політичної партії (ст. 19 Закону «Про політичні партії в Україні»). У разі публічного оголошення керівними органами політичної партії наміру вчинення політичною партією дій, за які законами України передбачена юридична відповідальність, відповідні органи, до відання яких належить контроль за діяльністю політичних партій, видають приписи про недопущення протиправних вчинків.

Венеціанська комісія, оцінюючи ці положення Закону України «Про політичні партії в Україні», висловила зауваження щодо відсутності законодавчо визначеної різниці між значними та незначними правопорушеннями. Ураховуючи, що попередження взагалі не може вважатися санкцією, фактично залишається один вид стягнення — заборона, який на власний розсуд буде застосовувати суд. У висновках Комісії пропонується розглянути питання вдосконалення норм закону щодо визначення видів право порушень та встановлення чіткого переліку санкцій за них (див. Висновок Венеціанської комісії щодо законодавства про політичні партії України від 15 липня 2002 р. № 183, прийнятий на 51-й пленарній сесії).

Політична партія може бути за поданням Міністерства юстиції України чи Генерального прокурора України заборонена в судовому порядку в разі порушення вимог щодо створення і діяльності політичних партій, установлених Конституцією України та законами України. Заборона діяльності політичної партії тягне за собою припинення діяльності політичної партії, розпуск керівних органів, обласних, міських, районних організацій політичних партій, її первинних осередків та інших структурних утворень, передбачених статутом партії, припинення членства в політичній партії.

Відповідно до Керівних принципів заборони та розпуску політичних партій та аналогічних заходів, прийнятих Європейською комісією за демократію через право («Венеціанська комісія») на 41-й пленарній сесії, заборона або примусовий розпуск політичних партій може бути виправданий лише в тому випадку, якщо вони проповідують насильство або повалення демократичного конституційного ладу.

Той факт, що партія виступає за зміну конституції мирним шляхом, сам по собі не може бути підставою дня її заборони або розпуску.

Згідно зі ст. 18 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» у разі введення надзвичайного стану в порядку, визначеному Конституцією і законами України, може порушуватися питання про заборону діяльності політичних партій, громадських організацій в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Частина 4 коментованої статті встановлює, що заборона діяльності об’єднань громадян здійснюється лише в судовому порядку. Це означає, що всі інші органи державної влади за жодних умов не мають повноважень щодо заборони будь-яких об’єднань громадян. Показовим у цьому питанні є рішення Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 р. № 20, в якому розглядалась конституційність Указів Президії Верховної Ради України «Про тимчасове припинення діяльності Компартії України» від 26 серпня 1991 року та «Про заборону діяльності Компартії України» від 30 серпня 1991 року. Президія Верховної Ради України, посилаючись на висновки Тимчасової комісії, за якими визнавалось, що керівництво Компартії України «своїми діями підтримало державний переворот і тим самим сприяло його здійсненню на території України», заборонила діяльність Компартії України на підставі частини другої статті 7 Конституції (Основного Закону) УРСР 1978 року, згідно з якою не допускалось створення і діяльність партій, що ставлять за мету зміну шляхом насильства конституційного ладу і в будь-якій протизаконній формі територіальної цілісності держави, а також підрив її безпеки, розпалювання національної і релігійної ворожнечі. У рішенні Суду зазначено, що Президія Верховної Ради України, визнавши наявність антиконституційної діяльності посадових осіб Компартії України та заборонивши її, тим самим перебрала на себе функції слідчих та судових органів, що суперечить конституційному принципу здійснення державної влади в Україні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Зазначені укази були визнані такими, що суперечать статтям 1, 6, 8, частині другій статті 19, частинам першій, другій статті 36, частині четвертій статті 37 Конституції України та є неконституційними.

В усіх демократичних країнах питання заборони об’єднань громадян належить до компетенції судових органів. Загального підходу, які саме судові органи повинні розглядати таку категорію справ, не існує. В одних державах це виключна компетенція конституційного суду, в інших — судів загальної юрисдикції. Проте Венеціанська комісія зазначила, що незалежно від того, який судовий орган має компетенцію в даному питанні, перший крок повинен полягати в тому, щоб знайти в діяльності політичної партії невідповідність конституції. Суд повинен розглянути докази, представлені проти політичної партії, і визначити, чи зробила вона суттєве правопорушення відносно конституційного ладу. Ураховуючи такий підхід, логічним є віднесення в багатьох країнах Європи цієї категорії справ до повноважень саме конституційного суду.

Частина 4 коментованої статті має бланкетний характер і не встановлює підсудності справ про заборону об’єднань громадян. Правила визначення підсудності по цих категоріях справ установлюються галузевим процесуальним законодавством, яке неодноразово змінювалося протягом останніх років та було досить непослідовним. Так, на наявність колізії звернув увагу Верховної Ради України Конституційний Суд України, зазначивши, що положення статті 24 Закону, якими підсудність категорії справ, пов’язаних з порушенням політичними партіями вимог чинного законодавства, віднесено до повноважень Верховного Суду України, з впровадженням в Україні