Новітнє вчення про тлумачення правових актів - Колектив авторів

3. Правові норми, що передбачають можливість встановлення підзаконними актами норм-винятків із загальних законодавчих правил інколи формулюються недостатньо визначено. І все ж немає підстав заперечувати, що така можливість не передбачена, наприклад, частиною четвертою ст. 1 Закону «Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб»: «Особливості відносин, що виникають у зв’язку з формуванням і розміщенням державного замовлення на висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування засобами масової інформації, випуском видавничої продукції на умовах державного замовлення, поставками (закупівлею) для пріоритетних державних потреб сільськогосподарської продукції, продовольства, озброєння та військової техніки, підготовку фахівців, науково-педагогічних та робітничих кадрів, на підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів (післядипломна освіта) для державних потреб, а також інших спеціально визначених (специфічних) товарів, регулюються окремими актами законодавства України». Встановлені такими актами законодавства правові норми підлягають переважному застосуванню перед правовими нормами, що встановлені положеннями названого Закону.

Услід за частиною другою статті 19 Конституції, що покладає на державні органи, органи місцевого самоврядування обов’язок діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законом, процесуальні кодекси (ч. 2 ст. 8 ЦПК, п. 2 ч. 1 ст. 9 КАС) приписують застосовувати «інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України». Але вимоги ч. 2 ст. 19 Конституції до набрання чинності Законом «Про центральні органи виконавчої влади» виконувались далеко не завжди. Міністерство юстиції України за таких умов з метою уникнення ситуацій правової невизначеності здійснювало державну реєстрацію підзаконних нормативно-правових актів, хоч би вони і були видані на підставі повноваження, наданого не Конституцією або законами, а Указом Президента України чи постановою Кабінету Міністрів. У свою чергу суди з тією ж метою уникнення ситуацій правової невизначеності застосовують такі акти.

До останнього часу (до набрання чинності Законом «Про центральні органи виконавчої влади») центральні органи виконавчої влади діяли на підставі положень, що затверджені Президентом України або Кабінетом Міністрів. Та і в цих положеннях правотворчі повноваження таких органів визначались нечітко або встановлювались вкрай обмеженими. За таких умов центральні органи виконавчої влади здійснювали правотворчі функції переважно на підставі повноважень, наданих указами Президента чи постановами Кабінету Міністрів. Це суперечило частині другій ст. 6 і частині другій ст. 19 Конституції. Причому були і такі випадки, коли повноваження на здійснення правотворчості надавалось центральним органам виконавчої влади прямо усупереч конкретним положенням закону. Зокрема, відповідно до ст. 27 Закону «Про електроенергетику» методика розрахунку розміру шкоди, завданої енергопостачальнику внаслідок викрадення електроенергії, повинна була встановлюватись Кабінетом Міністрів. Кабінет Міністрів замість того, щоб виконати вимогу названого Закону, затвердив Порядок визначення розміру і відшкодування збитків, завданих електропостачальнику внаслідок викрадення електричної енергії[146], а методику, про яку йдеться у ст. 27 Закону «Про електроенергетику», передоручив затвердити Національній комісії з регулювання електроенергетики. Суди і на цей час застосовують Методику визначення обсягу та вартості електричної енергії, не облікованої внаслідок порушення споживачами правил користування електричною енергією, що затверджена КНРЕ 4 липня 2006 р.[147].

Виникає питання про можливість застосування названої Методики, що затверджена усупереч ст. 27 Закону «Про електроенергетику» і без повноваження, наданого Конституцією або законом, тобто усупереч частині другій ст. 6 і частині другій ст. 19 Конституції України. Абстрактно таке застосування є неможливим, бо порушує ієрархію нормативно-правових актів. Але ж висновок про неможливість застосування згаданої Методики був би передчасним. Справа в тому, що це привело б до виникнення численних ситуацій правової невизначеності у важливій для життєдіяльності суспільства сфері, а правова невизначеність суперечить принципу верховенства права. Тому слід дійти висновку про те, що положення частини другої ст. 6 і частини другої ст. 19 Конституції на цей час не тільки встановлюють правові норми, а й вміщують у собі декларації, що є підставою для визнання юридичної сили за Методикою, про яку вище йшлося.

Якщо вже говорити про енергетику, то їй якнайбільше «не повезло» з дотриманням вимог ст. 6 і 19 Конституції. Такі, що вважаються у судовій практиці чинними, Правила користування електричною енергією затверджені НКРЕ[148]. Ці Правила уже на час їх затвердження (31 липня 1996 р.) не відповідали частині другій ст. 6 і частині другій ст. 19 Конституції, бо підставою їх видання в постанові НКРЕ були названі два укази Президента України, в той час як зазначені конституційні положення приписують державним органам діяти на підставі, в межах повноважень, та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України. Законом «Про електроенергетику» під зазначені Правила була підведена законодавча основа. Але з набранням чинності Господарським кодексом України ця основа знову була втрачена. Оскільки положення частини першої ст. 12 Закону «Про електроенергетику», що надавало НКРЕ повноваження затверджувати Правила користування електричною енергією, увійшло в суперечність із ч. 1 ст. 277 ГК, судова практика при застосуванні зазначених правил просто ігнорує ту обставину, що вони не відповідають ч. 1 ст. 277 ГК.

Приписуючи застосовувати до договору постачання енергетичними та іншими ресурсами через приєднану мережу загальні положення про купівлю-продаж, ст. 714 ЦК передбачає встановлення законом особливостей укладення та виконання договору постачання енергетичними та іншими ресурсами. Між тим, Правила користування електричною енергією для населення затверджені постановою Кабінету Міністрів України