Конституція України. Науково-практичний коментар - Колектив авторів

України, Президент України забезпечує державну незалежність, фактично ключовий політико-правовий чинник суверенітету, а згідно із ст. 102 Основного Закону Президент України є гарантом державного суверенітету територіальної цілісності України). У той же час зрозуміло, що основна практична діяльність держави по забезпеченню державного суверенітету в його територіальному, економічному, інформаційному, екологічному, культурному, міжнародному та безпековому аспектах покладається саме на органи державної виконавчої влади, які за чинної Конституції спрямовуються і координуються власне Кабінетом Міністрів України.

Звичайно, що згаданий Закон Української РСР сьогодні, на жаль, не може функціонувати в повній мірі, враховуючи радикальні суспільні зміни, зокрема, у структурі власності на основні виробничі активи підприємств країни, на форми практичної реалізації права власності Українського народу на землю, її надра, інші природні ресурси тощо. Разом з тим вступ України до СОТ, формування в країні олігархічної економіки напівсировинного та аграрного типу, що знаходиться на архаїчному рівні третього технологічного укладу, поглиблення і поширення негативних наслідків сучасного варіанта глобалізації, в першу чергу економічної, — усе це разом ставить питання про економічну самостійність країни, її економічну безпеку в абсолютно новому, загостреному аспекті. Саме тому конституційно-правова фіксація названої функції Кабінету Міністрів України організовано та законодавчо створює можливості для розвитку цього напряму діяльності держави.

Щодо положення п. 1 ст. 116 у Конституції України відносно забезпечення Кабінетом Міністрів України внутрішньої та зовнішньої політики держави, то необхідно визначитись, що формування та реалізація політики держави в тих чи інших напрямах є основною формою діяльності Уряду, відтак назване положення п. 1 ст. 116 має бути текстуально, змістовно та системно ув’язаним з положеннями п. 3 ст. 116, утворивши єдиний функціональний блок діяльності Кабінету Міністрів України. Важливо підкреслити, що 01.07.2010 р. Верховною Радою було прийнято Закон України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», що є позитивною практикою створення механізму реалізації названого конституційно-правового положення.

Повертаючись до п. 1 ст. 116 Конституції України, а саме до виконання Кабінетом Міністрів України Конституції і законів України, актів Президента України, слід зазначити, що вимога додержання конституційної законності та верховенства права достатньо чітко визначена у розділі І Конституції України «Основні засади», зокрема у статтях 1,8, 19 тощо. Що ж стосується вимоги виконання Кабінетом Міністрів України актів Президента України, то враховуючи реальний склад конституційних повноважень останнього щодо формування, складу, змісту діяльності та відповідальності Уряду України, така вимога виглядає цілком логічною. Проблемою залишається лише конституційно-правовий дисбаланс між реальними повноваженнями Президента України щодо діяльності Кабінету Міністрів України, усієї системи органів державної виконавчої влади та відсутністю формального закріплення його домінуючої статусної ролі в цій системі.

Пункт 2 ст. 116 Конституції України фіксує «вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина» як окрему функцію Уряду України. Як уявляється, мова все ж таки має йти про принцип діяльності Кабінету Міністрів України, причому в будь-якому його напрямі при реалізації будь-якого повноваження. Ураховуючи наявну фіксацію в Конституції України положень ст. 3 щодо найвищих соціальних цінностей та змісту і спрямованості діяльності держави, а також окремий розділ Основного Закону, присвячений правам, свободам і обов’язкам людини і громадянина, уявляється, що зміст п. 2 має бути винесено за межі ст. 116 Конституції України. В усякому разі додаткова фіксація серед функцій Уряду положення про забезпечення прав і свобод людини і громадянина не створює додаткових гарантій додержання та забезпечення цих самих прав та свобод. Можливо, доцільним було б у цьому контексті додати до п. 2 ст. 116 Конституції України речення такого змісту: «системні і масові порушення прав людини в процесі реалізації Кабінетом Міністрів України своїх функцій є підставою визнання його діяльності незадовільною та припинення його повноважень Президентом України або прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри з наступною його відставкою».

Пункт 3 ст. 116 Конституції України фіксує функцію Кабінету Міністрів України по забезпеченню проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування. Слід визнати це положення одним з основних у компетенції Уряду України, адже воно закріплює основну правову форму його впливу на суспільно-економічний розвиток країни.

У той же час слід зауважити, що для забезпечення проведення тієї чи іншої політики вона спочатку має бути сформованою, отримати об’єктивацію власного змісту у відкритих для широкого загалу документах і лише після цього виникає необхідність її забезпечення за рахунок застосування організаційних, економічних, правових та інших засобів. У цьому сенсі забезпечення державної політики, передбачене у п. 3 ст. 116 Конституції України, має попередньо включати повноваження — обов’язок Уряду формувати політику держави по визначених сферах та напрямах суспільно-економічного розвитку. Необхідно звернути увагу, що законодавець у змісті коментованої норми пішов шляхом визначення кількох конкретних напрямів державної політики, керуючись власним усвідомленням їх актуальності. У той же час, виходячи із системного характеру сфери суспільних відносин та кореспондуючим їх типам окремим видам державної політики, цілком слушним було б спочатку розподілити політику держави на базові групи — економічну, соціальну, екологічну, культурну тощо, а після цього визначитись із найбільш важливими напрямами в кожній з таких груп на сучасному етапі суспільно-економічного розвитку країни. Чіткість та обґрунтованість такої диференціації має на меті не тільки наступну систематизацію засобів державного управління, але значною мірою і розбудову структури органів державної виконавчої влади, що власне і призначені безпосередньо реалізовувати визначену політику держави у відповідній сфері. Слід зазначити, що в Конституції України органічно пов’язані, але не тотожні поняття часто-густо використовуються синонімічно. Так, ст. 92 Конституції України серед об’єктів законодавчого регулювання називає бюджетну систему, систему оподаткування, фінансовий, грошовий, кредитний та інвестиційний ринки. Відтак, п. 3 ст. 116 Конституції України системі оподаткування протиставляє податкову політику, фінансовому ринку — фінансову політику, інвестиційному ринку — інвестиційну політику, у той же час залишаючи бюджетну систему без бюджетної політики, проте з функцією Уряду, згідно із п. 6 ст. 116 Конституції України щодо розробки проекту закону про Державний бюджет України та забезпечення його виконання тощо. Грошовому і кредитному ринкам не кореспондує відповідно грошова або кредитна політика Уряду.

Слід визнати, що положення п. 3 ст. 116 Конституції України в цілому мають несистемний і дещо застарілий характер, не дозволяють визначити оптимальне функціональне призначення Кабінету Міністрів України і тому фактично поступаються поточному законодавству за ступенем застосування. У цьому сенсі слід вказати, що Господарський кодекс України у ст. 9 визначив, що у сфері господарювання держава здійснює довгострокову (стратегічну) і поточну (тактичну) економічну і соціальну політику, спрямовану на реалізацію та оптимальне узгодження інтересів суб’єктів господарювання