Конституція України. Науково-практичний коментар - Колектив авторів

При узагальненні цих міжнародних документів можна викласти основні ідеї щодо розуміння змісту права на свободу пересування (див. додатки до спеціальної доповіді ООН, Комісія з прав людини, 15 червня 1988 р.).

Так, громадянин кожної країни має право залишати свою країну як тимчасово, так й остаточно без розрізнення, привілеїв та дискримінації за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, народження та іншого статусу, за мовними та іншими ознаками. Держава не може висувати вимогу особі відмовитись від свого громадянства як умови реалізації права залишати свою країну та позбавляти громадянства після виїзду із країни як результат цього виїзду. Це право може бути обмежене лише законом, а правомірність такого обмеження повинна визначатися судом із застосуванням принципу пропорційності. Ці обмеження повинні бути чіткими та конкретними, несвавільними й не порушувати сутність цього права. Те саме стосується й права громадянина повертатися у свою країну та права іноземця залишати територію країни перебування.

Крім того, не можуть висуватися вимоги про будь-яку заставу або про інші внески фінансового характеру для забезпечення репатріації, а також грошові та інші економічні вимоги як умова виїзду. Це правило не поширюється на зобов’язання особи щодо держави та інших осіб, які необхідно виконати. У цьому випадку громадянину повинна бути надана можливість виконання своїх зобов’язань перед виїздом (наприклад, виконати рішення суду). Громадянин, який остаточно виїжджає із країни, має право продати свою власність та вивезти із країни кошти, які отримані від її продажу.

Кожна особа — громадянин своєї країни — має право повернутися у свою країну незалежно від політичних, релігійних та інших переконань, соціального походження, майнового цензу та інших критеріїв. Ніхто не може бути свавільно позбавлений громадянства або примушений до відмови від громадянства з метою позбавлення права повертатися у свою країну. За радянських часів громадяни примусово позбавлялися цього права після їх виїзду за кордон, що слугувало інструментом боротьби з дисидентами та іншими противниками комуністичного режиму. Не випадково у ч. 2 коментованої статті спеціально закріплюється право громадянина України в будь-який час повернутися в Україну.

Кожен іноземець, який на законних підставах перебуває в іншій країні, має право вільно залишати територію країни перебування, це право не може бути свавільно обмежене. При реалізації цього права іноземці не можуть бути позбавлені дипломатичної (консульської) допомоги дипломатичної установи своєї країни.

Громадянин своєї країни має право безперешкодно отримати проїзний документ для виїзду із своєї країни (закордонний, службовий або дипломатичний паспорт, посвідчення особи моряка). Випадки у відмові щодо надання проїзних документів повинні бути передбачені законом та носити тимчасовий характер.

Особа, якій відмовлено у видачі проїзного документа або у дозволі виїхати з країни або повернутися у свою країну, має право на справедливий, незалежний та безсторонній суд, судові слухання повинні бути публічними. Рішення органів державної влади щодо права особи на вільне пересування повинно прийматися в конкретно визначений період часу або в розумний строк. У разі відмови у видачі або анулювання проїзного документа особа повинна бути поінформована про це в чіткій та зрозумілій формі.

Коментована стаття не містить переліку конституційних обмежень на реалізацію права на свободу пересування, які можуть бути встановлені законом, тому застосовувати та тлумачити цю конституційну норму, у тому числі щодо конституційності обмежень, слід у контексті практики Європейського суду з прав людини, яка склалася щодо ст. 2 Протоколу № 4 Конвенції про захист прав людини та основних свобод від 16 вересня 1963 р., яка має назву «Свобода пересування». Перелік цих обмежень викладений у ч. 3 цієї статті, а саме ті, що встановлені законом, і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної чи громадської безпеки, для підтримання публічного порядку, запобігання злочину, для захисту здоров’я чи моралі або з метою захисту прав і свобод інших осіб.

Суд при вирішенні питання правомірності (конвенційності) обмежень за ст. 2 Протоколу № 4 сформулював три основних стандарти, що мають кумулятивне (спільне) застосування: «встановлене законом», «легітимна мета» та «необхідно в демократичному суспільстві».

Стандарт «встановлене законом», відповідно до практики Суду, охоплює не тільки нормативно-правовий акт, а й практику його застосування. Цей стандарт також містить й оціночний компонент щодо якості цього закону, вказує на необхідність дотримання справедливої та належної процедури щодо його застосування, а міра державного обмеження в результаті застосування закону не може бути свавільною.

З метою запобігання свавільним законам, на думку Суду, слід дотримуватись двох основних вимог: 1) закон має бути загальнодоступним для того, щоб особа знала, що за певних обставин застосовується саме цей закон; 2) норма не є нормою закону, доки вона не сформульована достатньо чітко, щоб особа була здатна регулювати свою поведінку, а також могла розумно передбачити наслідки, до яких призведе її певна дія. Отже, закон повинен відповідати критеріям доступності, визначеності та передбачуваності, тобто принципу верховенства права.

Легітимною метою можливих державних обмежень щодо права на свободу пересування можуть слугувати інтереси національної чи громадської безпеки (це обмеження застосовується у разі наявної, неминучої та серйозної загрози для держави та суспільства, а обмеження на підставі доступу особи до військової таємниці повинно застосовуватися протягом певного періоду часу, що відповідає конкретним обставинам), підтримання громадського порядку (це поняття «ordre public» означає основоположні принципи, які відповідають дотриманню прав людини та на яких засновується демократичне суспільство), запобігання злочину, захист здоров’я чи моралі або захист прав і свобод інших осіб. Останнє обмеження не може означати, що родичі (за винятком батьків неповнолітніх дітей) та інші особи можуть чинити перепони особі, що бажає виїхати (в’їхати) з країни, шляхом відмови дати згоду на цей виїзд (в’їзд).

Стандарт «необхідно в демократичному суспільстві» ґрунтується на таких основних елементах: відповідність обмеження нагальній суспільній потребі (доводиться державою), пропорційність правомірній меті, а також відповідність та достатність підстав для цього обмеження (також доводиться державою).

Крім того, держава повинна довести сумісність обмежувальних заходів з іншими міжнародно-правовими зобов’язаннями держави, у тому числі у сфері прав людини, що визнані на міжнародному рівні.

Так, у справі Ivanov v. Ukraine (2006) заявник стверджував, що підпискою про невиїзд, яка взята у заявника у межах розслідування кримінальної справи проти нього, держава порушує право на свободу пересування, тому що він мав обов’язок постійно доповідати судді або слідчому про зміну свого місця перебування. Суд визнав порушення ст. 2 Протоколу № 4