Науково-практичний коментар Земельного кодексу України - О. М. Мірошниченко

1.2.1. Джерелами земельного права є низка указів Президента України нормативного характеру. Право Президента видавати укази випливає з положень п. 17 ст. 108 Конституції України, що закріплює за Президентом право здійснювати керівництво у сфері національної безпеки та оборони держави, оскільки термін "керівництво" передбачає і можливість встановлення правових норм[15]. Повноваження із видання указів Президента України, закріплені у Конституції України, деталізуються у низці законів[16], які, щоправда, прямо не стосуються сфери земельних відносин. Також у правовій системі України діють так звані "переживаючі" нормативно-правові акти Президента, видані ним свого часу з питань, не врегульованих законами України відповідно до п. 7-4 ст. 114-5 Конституції України 1978 року, п. 4 Перехідних положень Конституції України 1996 року (на підставі цього пункту було видано 142 укази, з них 64 не набрали чинності)[17].

Так, виняткове значення для регулювання земельних відносин і по цей час мають Укази Президента України щодо паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарських підприємств, установ та організацій. В умовах, коли положення ЗКУ в ред. 1992 року щодо права на вихід із господарств і отримання "своєї частки землі в натурі” не реалізовувалися, а у сільському господарстві наростала криза, Указами Президента України був запроваджений механізм визначення права на земельну частку (пай), відмінний від передбаченого ЗКУ механізму визначення середньої земельної частки. Зокрема, ст. 2 нечинного нині Указу Президента України "Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва" від 10.11.1994 №666/94[18] було передбачено, що "кожному члену підприємства, кооперативу, товариства видається сертифікат на право приватної власності на земельну частку (пай) із зазначенням у ньому розміру частки (паю) в умовних кадастрових гектарах, а також: у вартісному виразі". Механізм реалізації даного положення був передбачений Указом Президента України "Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям" від 08.08.1995 №720/95[19].

Неоднозначним є вирішення на перший погляд простого питання про співвідношення норм указу Президента і закону. Ця проблема актуальна не лише для України, а й для інших пострадянських країн без усталених традицій взаємодії між вищими органами держави. З одного боку, указ є підзаконним нормативно-правовим актом. З іншого боку, певні повноваження віднесені Конституцією до виключної компетенції Президента України. Чи може Верховна Рада України видавати закони з питань, віднесених до компетенції Президента Конституцією України? На наш погляд, ні, але у даному випадку колізія фактично виникає не між нормами указу та закону, а між нормами закону та Конституції України, на яких ґрунтується відповідний указ. Виходячи із цього, вважаємо, що для перегляду традиційного погляду на співвідношення юридичної сили норм указів Президента України та законів України підстав немає.

1.2.2. Невід'ємною складовою земельного законодавства є постанови Верховної Ради України. Попри їхню відносну нечисленність, значення постанов Верховної Ради України як джерел земельного права важко переоцінити. Так, початок земельної реформи в Україні був даний постановою Верховної Ради України "Про земельну реформу" від 18.12.1990[20]. Ця постанова зберігає свою актуальність і досі, її п. 6 порівняно нещодавно був предметом розгляду Конституційним Судом України (див. Рішення Конституційного Суду України у справі №1-17/2005 від 22.09.2005 року №5-рп/2005)[21].

Відповідно до ч. 2 ст. 113 Конституції України, "Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується ... постановами Верховної Ради України ...". Із цього випливає, що постанови Верховної Ради України, прийняті в межах її компетенції, мають вищу юридичну силу, ніж ПКМ.

При цьому Конституція України не визначає співвідношення між постановами Верховної Ради України та Указами Президента України. На наш погляд, при вирішенні даного питання слід виходити із конституційного принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову (ч. 1 ст. 6 Конституції України). Ідея Конституції полягає у тому, щоб відмежувати повноваження єдиного органу законодавчої влади - Верховної Ради України - від повноважень інших органів влади, тому у разі колізії між Указом Президента України та постановою Верховної Ради України слід визначати не те, який акт має вищу юридичну силу, а який акт виданий в межах компетенції відповідного органу, а який - ні. Вважаємо, що Укази Президента України та постанови Верховної Ради України з точки зору їх юридичної сили є неспівставними, оскільки компетенція даних органів не перетинається.

1.2.3. Важливе значення у регулюванні земельних відносин відіграють постанови Кабінету Міністрів України, що видаються у випадках, передбачених законом. З точки зору юридичної сили неоднозначним є співвідношення постанов КМ України та Указів Президента України. І Президент України, і Кабінет Міністрів України в межах своїх повноважень видають акти, обов'язкові до виконання (ч. 3 ст. 106, ч. 1 ст. 117 Конституції України). Разом із тим, співвідношення актів Президента України та актів КМ України з точки зору юридичної сили Конституцією України прямо не вирішене. На наш погляд, якщо певне питання може бути віднесене одночасно до компетенції і Президента України (як, наприклад, питання забезпечення національної безпеки України - п. 1 ч. 1 ст. 106 Конституції України), і КМ України (наприклад, здійснення заходів "щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України'' - п. 7 ст. 116 Конституції України), слід виходити із того, що, відповідно до ч. 2 ст. 113 Конституції України, "Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України",