Конституція України. Науково-практичний коментар - Колектив авторів

На третьому етапі законопроект про внесення змін до розділів I, III, XIII обговорюється і приймається Верховною Радою України не менш як двома третинам від її конституційного складу із дотриманням вимог, передбачених Регламентом Верховної Ради.

Особливим є й четвертий етап порядку. Його запровадження означає, що прийняття законопроекту кваліфікованою більшістю від конституційного складу парламенту виявляється недостатнім для набуття ним чинності. Законопроект потребує остаточного затвердження всеукраїнським референдумом, який відповідно до п. 6 ст. 106 Конституції призначається Президентом України. Всеукраїнський референдум з питань внесення змін до Конституції України проводиться відповідно до Закону України від 3 липня 1991 р. «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».

Весь цей складний порядок свідчить про те, що внесення змін до розділів I, III, XIII Конституції України є можливим тільки у виняткових випадках.

Слід зазначити, що Україна в питанні визначення порядку внесення змін до фундаментальних розділів Конституції не пішла шляхом Росії (див. ст. 135 Конституції Російської Федерації), яка взагалі заборонила перегляд глави І «Основи конституційного ладу», глави II «Права і свободи людини і громадянина», глави IX «Конституційні поправки і перегляд Конституції» і пов’язала необхідність внесення змін до них із розробкою і прийняттям нової Конституції. Такий підхід хоча і має аналоги в зарубіжній конституційній практиці, наприклад, у ФРН, Франції, Італії, Греції, однак не є загальновизнаним.

Стаття 157.

Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану.

Коментована стаття визначає конституційні обмеження щодо обсягу змін, які можуть бути внесені до Конституції України законопроектом, а також умови, за наявності яких не може бути реалізована процедура внесення змін до Конституції України.

Установивши відносно спрощений порядок внесення змін до розд. II Конституції України, законодавець на розвиток вимог щодо визнання прав і свобод людини невідчужуваними та непорушними, а також недопустимості скасування конституційних прав і свобод (статті 21,22 Конституції) категорично заборонив внесення будь-яких змін до Конституції України, якщо вони передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

Порівняно з іншими конституційними принципами принцип непорушності, безумовно, має пріоритетне значення. Про це саме і свідчить аналіз коментованої статті, яка забороняє будь-кому, в тому числі і народу в цілому, вносити зміни до Основного Закону, якщо вони передбачають скасування або обмеження прав і свобод людини і громадянина, або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України. Таким чином, українська конституційна теорія і практика сприйняла підхід, відповідно до якого ні парламент, ні народ у цілому, а тим більше органи державної влади не можуть змінити закладені в Конституції України положення щодо пріоритету прав і свобод людини і громадянина, їх невідчужуваності та непорушності.

Аналогічна заборона стосується змін до Конституції України, якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України. Заборонивши внесення до Конституції таких змін, законодавець тим самим гарантував передусім реалізацію Акта проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 р., яким проголошено незалежність України та створення самостійної Української держави, а також встановлено, що територія України є неподільною і недоторканною. Запровадженням цієї заборони законодавець також забезпечив додержання положень ст. 1 Конституції, відповідно до якої Україна визнана суверенною і незалежною державою, та ст. 2, в якій зазначено, що суверенітет України поширюється на всю її територію, яка в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною (див. коментар до статей 1 і 2 Конституції).

Коментована стаття містить ще одне надзвичайно важливе положення — Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану. Встановлення цієї заборони обумовлено необхідністю максимального забезпечення правопорядку в умовах, що породжують нестабільність і напруженість у суспільстві і державі, а також складністю або навіть неможливістю забезпечити дотримання усіх передбачених Конституцією процедур, які необхідні для внесення таких змін.

Стаття 158.

Законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту.

Верховна Рада України протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України.

Коментована стаття регулює питання, пов’язані зі встановленням певних обмежень щодо строків повторного розгляду парламентом законопроекту про внесення змін до Конституції, а також частоти внесення змін до тих самих положень Основного Закону України.

Частина перша ст. 158 Конституції містить норму, відповідно до якої той самий законопроект про внесення змін до Конституції України не може бути поданий на розгляд Верховної Ради України раніше ніж через рік з дня прийняття парламентом рішення про його відхилення. Запровадження цієї конституційної заборони має на меті забезпечення, з одного боку, стабільності Конституції, конституційного ладу України, а з другого — ефективної роботи парламенту.

Ця конституційна вимога стосується законопроектів про внесення змін до будь-якої статті Основного Закону, тобто до розділів, що змінюються в порядку, передбаченому як ст. 155, так і ст. 156 Конституції України.

Зазначеними статтями запроваджено різний порядок прийняття законопроектів про внесення змін до Конституції України залежно від того, в які розділи Конституції вносяться зміни. Як наслідок, відлік часу, сплив якого надає Президенту України або передбаченій Конституцією кількості народних депутатів України право повторно подати до парламенту законопроект про внесення змін до Конституції, який розглядався Верховною Радою, і закон не був прийнятий, також має відмінність, обумовлену специфікою порядку внесення змін до різних розділів Основного Закону (статті 155, 156 Конституції України).

Законопроект про внесення змін до Конституції, крім розділів I, III, XIII, не менш ніж однією третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України може бути внесений повторно на розгляд парламенту не раніше ніж через рік з дня, коли він, схвалений на попередній сесії більшістю від конституційного складу Верховної Ради, був відхилений нею.

Процедура внесення змін до розділів I, III, XIII Конституції України значно складніша. Оскільки зазначені розділи присвячені засадам конституційного ладу, у тому числі формам безпосередньої демократії та процедурі внесення змін до Конституції України, законопроект має пройти дві стадії його легітимізації — спочатку його має прийняти не менш як дві третини від конституційного складу парламенту, після чого він має бути затверджений всеукраїнським референдумом, який