Конституція України. Науково-практичний коментар - Колектив авторів

на прокуратуру України покладено нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів із цих питань органами місцевого самоврядування. Закон «Про прокуратуру», прийнятий до набуття чинності Конституцією України, є чинним у частині, що не суперечить Основному Закону України, і передбачає порядок зупинення рішень органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України. Цим Законом установлено, що при виявленні порушень закону прокурор у межах своєї компетенції має право опротестовувати акти виконавчих органів місцевих рад та вносити подання або протести на рішення місцевих рад залежно від характеру порушень. Протест прокурора приноситься до органу, який видав цей акт і зупиняє його дію, прокурору надається право звернутися із заявою до суду про визнання акта незаконним, і подача такої заяви зупиняє дію правового акта (частини 1, 3, 4 ст. 21 Закону України «Про прокуратуру»),

У зв’язку з наведеним у мотивувальній частині свого Рішення № 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 р. (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України дійшов висновку, що за змістом ч. 2 ст. 144 Конституції України, ч. 10 ст. 59 Закону рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються прокурором у встановленому Законом «Про прокуратуру» порядку з одночасним зверненням до суду. При цьому Конституційний Суд України зазначає, що право прокурора оскаржувати до суду рішення органів місцевого самоврядування не є абсолютним, оскільки у Конституції України закріплено, що її норми є нормами прямої дії, а отже, звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, як і право на оскарження в суді рішень органів місцевого самоврядування гарантується безпосередньо на підставі Конституції України кожному (ч. 3 ст. 8, ч. 2 ст. 55).

Як зазначалося, зі змісту ч. 2 ст. 144 Конституції України та ч. 10 ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб із мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку. Однак, як зазначає у мотивувальній частині Рішення № 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 р. (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України, це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або за ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності Конституції чи законам України). У Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (ст. 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (ст. 74 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»), Таким чином, зазначається у мотивувальній частині згаданого Рішення Конституційного Суду України, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян упевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною у мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 р. № 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Стаття 145.

Права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку.

Конституційне закріплення гарантій прав місцевого самоврядування є важливішою умовою його становлення та ефективного функціонування. Порушення прав місцевого самоврядування зачіпають інтереси не тільки органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а й передусім усіх жителів — членів відповідних територіальних громад. Охорона, захист, припинення порушень та поновлення порушених прав місцевого самоврядування може здійснюватися за допомогою багатьох засобів правового захисту. Коментована стаття закріплює такий вид гарантій місцевої демократії, як право на судовий захист прав та інтересів місцевого самоврядування.

Судовий захист як гарантія реалізації прав місцевого самоврядування є способом реального забезпечення конституційного права громадян на місцеве самоврядування, що полягає у передбаченій законом сукупності процесуальних дій, які здійснюються органами судової влади та спрямовуються на поновлення порушеного або оспорюваного права.

Ефективність судового захисту прав місцевого самоврядування — це здатність держави за допомогою правосуддя забезпечувати досягнення мети — поновлення порушеного або оспорюваного права місцевого самоврядування та безперешкодне їх здійснення.

На важливість судового захисту в системі гарантій прав місцевого самоврядування вказує багато факторів, наприклад, посилення адміністративного тиску на органи та посадових осіб місцевого самоврядування, наявність значної кількості актів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що порушують права територіальних громад, права громадян на участь у здійсненні місцевого самоврядування, права органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Проблема судового захисту прав місцевого самоврядування багатоаспектна, вона охоплює різні напрями правоохоронної та правозахисної діяльності, що обумовлено потребами захисту прав різних суб’єктів місцевого самоврядування у різноманітних правових відносинах, зокрема у конституційних, адміністративних, цивільних тощо. Так, на практиці виникає потреба захисту прав територіальної громади в цілому, її окремих складових частин (внутрішніх територіальних громад, наприклад, територіальної громади району в місті), органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прав окремих громадян на участь у здійсненні місцевого самоврядування тощо. При цьому порушення прав та інтересів місцевого самоврядування можуть спостерігатися як із боку органів державної влади, так і з боку органів та посадових осіб місцевого самоврядування різного територіального рівня.

Судовий захист місцевого самоврядування можна розглядати із двох позицій. По-перше, місцеве самоврядування потребує судових важелів захисту при «зовнішніх» порушеннях конституційних прав на місцеве самоврядування суб’єктами, які безпосередньо не входять до системи місцевого самоврядування. У цьому випадку йдеться про порушення прав місцевого самоврядування з боку органів державної влади, передусім органів виконавчої влади, і їхніх посадових осіб. При цьому подібні порушення прав місцевого самоврядування можуть мати різні форми. Насамперед прийняття нормативних актів, що містять як окремі положення, так і у цілому порушують те або інше конституційне право місцевого самоврядування. Сфера місцевого самоврядування, в яку може неправомірно втручатися держава, також є різними: прийняття статутів територіальних громад, формування системи органів місцевого самоврядування, питання приватизації об’єктів комунальної власності тощо.

По-друге, до судового захисту прав місцевого самоврядування досить часто